各市(不含大连)水利(水务)局,厅直有关单位,厅机关有关部门:
为充分发挥市场机制在水利工程建设运营管理中的作用,积极吸引社会资本参与水利工程建设运营管理,不断拓宽水利工程建设运营管理投融资渠道,提高水利工程建设运营管理水平和服务质量。我厅制定了《辽宁省水利厅关于鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营管理的实施意见(试行)》,现将该《实施意见》印发给你们,请遵照执行。
辽宁省水利厅
2016年10月17日
辽宁省水利厅关于鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营管理的实施意见(试行)
为充分发挥市场机制在水利工程建设运营管理中的作用,积极吸引社会资本参与水利工程建设运营管理,不断拓宽水利工程建设运营管理投融资渠道,提高水利工程建设运营管理水平和服务质量,加快完善水安全保障体系,增强水利支撑全省经济社会可持续发展能力。根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经〔2014〕2724号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《国家发展改革委财政部水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号)和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委、财政部、水利部、中国人民银行等6部委2015年第25号令)等文件精神,结合我省水利发展实际,就鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营管理,提出如下实施意见。
一、全面放开参与范围和方式
(一)全面放开社会资本进入领域。除法律、法规、规章特殊规定的情形外,全省水利工程建设运营管理一律向社会资本投资主体开放,各地开展水利工程建设运营管理原则上应优先考虑由社会资本投资主体参与。重点鼓励有经营性收入的城乡供水、水源工程、供水排水、污水处理、中水回用等一体化建设运营管理工程。对于公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程,各地可结合房地产、旅游开发等工程组合包装,共同开发建设运营管理。
(二)全面放开社会资本类型。按照相关法律、法规规定,全省水利工程建设运营管理全部向各类社会资本投资主体放开,社会资本投资主体均可参与,包括符合条件的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他个人投资、经营主体等。
(三)优先实施规划内水利工程。对于已列入全省各类、各项水利发展规划的水利工程,尤其是具有一定经营性的水库枢纽、引调水、城乡供水、水电发电等工程,优先考虑由社会资本投资主体参与建设运营管理。
(四)合理确定工程参与模式。按照水利工程的经营性质可分为经营性、准经营性和非经营性,各地可根据工程特点,结合本地实际,合理选择合作模式。一是对于具有明确收费基础,经营收费能够完全覆盖投资成本,并有合理效益的经营性工程,可通过政府授予特许经营权,采取建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等模式推进。二是对于经营收费不足以覆盖投资成本,需政府补贴部分资金或资源的准经营性工程,可采取建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。三是对于缺乏“使用者付费”基础,主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性工程,可通过政府购买服务,采取建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。四是水利枢纽、主要城市供排水管网的建设运营管理,需按规定由中方控股。五是水土保持、农田水利等工程,可参照水利部《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》和《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》的规定执行。
各地可结合本地水利工程建设运营管理实际,积极探索、大胆创新,本着市场化运作,“权、责、利”清晰的合作模式,通过建立合理的“使用者付费”机制等方式,灵活运用多种社会资本合作模式积极推进,增强吸引社会资本的能力。
(五)鼓励建设运营管理一体化。鼓励统筹城乡供水,实行水源工程、供水排水、污水处理、中水回用等一体化建设运营管理。鼓励农民合作社、家庭农场、承包专业大户、农业企业等经营主体参与投资建设运营管理农田水利、水土保持等水利设施。对公益性较强、经济效益较差的项目,可采取配置土地、物业、广告等经营性资源,或与经营性较强的水电站、自来水厂、旅游等项目组合开发经营等方式,积极吸引社会资本参与。
二、落实优惠和扶持政策
(六)充分保障社会资本合法权益。社会资本投资主体建设运营管理水利工程,与政府投资享有同等政策待遇,不得另设附加条件。各地应严格依法按照协议或合同约定开展合作,不得滥用行政职权干预社会资本投资主体的正常建设运营管理的合法权益。社会资本投资主体可按协议或合同约定依法转让、转租、抵押其相关权益;政府征收、征用或占用其投资的水利工程,要按照国家规定及合同、协议约定给予补偿或者赔偿,社会资本投资主体的合法权益应该得到充分有效的保障。
(七)发挥政府投资的带动作用。水利工程建设投入,原则上按功能、效益进行合理分摊和筹措,并按规定安排政府投资。对同类工程,省以上水利投资优先支持引入社会资本的水利工程,对于省以上补助投入形成的资产归地方政府所有,对于收益较低的,政府可研究不参与生产经营收益分配。允许政府补助建设形成的小型农田水利和水土保持工程资产,由农民用水合作组织或农村集体经济组织管理和使用。
(八)完善项目财政补贴管理。对承担公益性任务较多、项目收入不能覆盖运营管理成本,但社会效益较好的政府和社会资本合作的水利工程,政府可对工程维修养护和管护经费等给予适当补贴。财政补贴的规模和方式主要以工程运营绩效评价结果为依据,在综合考虑本地产品或服务价格、建设成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素的情况下合理确定、动态调整,并以适当方式向社会公开公示。
(九)完善价格形成机制。完善由市场决定的价格形成机制,对社会资本投资主体参与的水利工程供水、发电等产品价格,探索实行由工程投资经营主体与用户协商定价。鼓励通过招标、水电站直接交易等市场竞争方式确定发电价格。依照法律、法规实行政府定价的,应综合考虑社会资本的合理回报、用户承受能力、社会公众利益等因素确定。建立健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的,可根据实际情况协商财政部门安排财政性资金,对运营管理单位进行合理补贴。
(十)积极争取金融信贷政策支持。各地要充分利用国家现有优惠的水利工程建设金融信贷政策,积极争取金融机构的信贷支持力度,通过与金融机构协商,可利用水利工程自身收益、借款人其他经营性收入等作为还款来源,水利、水电工程等资产作为合法抵押担保物,探索以水利工程收益相关的权利作为担保财产的可行性。要积极拓展保险服务功能,探索形成“信贷保险”合作模式,完善水利信贷风险分担机制及融资担保体系。各地可结合本地实际进一步研究制定支持从事水利工程建设运营管理的企业直接融资、债券融资的政策措施。
(十一)加快推进水权制度改革。根据国家相关文件精神,将水权交易试点工作纳入全省水利改革发展的重要内容,加快探索多种形式的水权交易流转方式。进一步明确初始水权,开展水权确权登记试点,科学核定取水户的取水权,积极探索并推进重点行业、重点领域的水权流转,逐步建立水权交易制度。在用水总量超过控制指标的地区,逐步开展农业与工业、生活用水有偿转让和交易,鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易,允许通过水权交易满足新增合理用水需求,通过水权制度改革吸引社会资本投资主体参与水资源开发利用和节约保护。依法取得取水权的单位或个人通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的,可在取水许可有效期和取水限额内,经原审批机关批准后,依法有偿转让其节约的水资源。在保障灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下,尽早建立健全工农业用水水权转让机制。
(十二)充分利用税费优惠政策。各地水行政主管部门应认真研究国家有关水利工程建设运营管理的税费优惠政策,通过各种途径向社会资本投资主体进行宣传讲解,利用优惠的税费政策吸引社会资本投资主体参与水利工程建设运营管理。目前,社会资本投资主体参与水利工程建设运营管理,符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》和《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》等规定条件的,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。
三、规范项目建设运营管理
(十三)完善法人治理结构。水利工程投资经营主体应依法完善企业法人治理结构,建立健全企业运行管理、产品和服务质量控制、财务、用工等管理制度,不断提高企业经营管理和服务水平。改革完善项目国有资产管理和授权经营体制,通过以管资本为主加强国有资产监管,确保国有资产公益性、战略性功能的实现。
(十四)建立合理的工程分析机制。水利社会资本合作工程包括勘察设计、建设、融资、运营等各环节,为确保工程参与各方风险和收益能够相互匹配,应对工程建设运营管理的各个环节进行分析,确保投资各方“权、责、利”的相互匹配。经政府与社会资本投资主体协商,可聘请独立第三方开展各个环节的评价分析工作。
(十五)履行投资经营权利义务。水利工程投资经营主体应严格执行建设程序,落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制等制度,对项目的质量、安全、进度和投资管理负总责。已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可不进行招标。要建立健全质量安全管理体系和工程维修养护机制,按照协议或合同约定的期限、数量、质量和标准提供产品或服务,依法承担防洪、抗旱、水资源节约保护等责任和义务,服从国家防汛抗旱、水资源统一调度。要严格执行工程建设运行管理的有关规章制度、技术标准,加强日常检查检修和维修养护,保障工程功能的正常发挥和安全运行。
(十六)执行国家项目操作流程。重大水利工程要严格按照国务院办公厅转发《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》和财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》等有关规定,规范执行项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等操作流程;其他水利工程可参照执行,并可结合本地实际,适当合理精简有关流程。
(十七)严格履行水利工程建设程序。各地水行政主管部门应及时向社会发布鼓励社会资本投资主体参与的水利工程公告和信息,依据《招标投标法》、《政府采购法》等法律、法规,通过公开招标、邀请招标、协商谈判等竞争性方式,按照公开、公平、公正的原则,择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本投资主体作为水利工程建设运营管理的合作伙伴,由其组织编制前期工作文件,报有关部门审查、审批后实施。实行核准或备案制的,按程序编制核准或备案水利工程申请报告,由有关部门核准或备案;实行审批制的,按程序编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告报有关部门审批后实施。根据各地“放管服”要求,可适当合并简化审批环节。
(十八)认真签订建设运营协议。社会资本投资主体参与水利工程建设运营管理,县级以上人民政府或其授权的有关部门应按照《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等规范性文件,与投资经营主体通过签订协议、合同等形式,对水利工程建设运营中的资产产权关系、责权利关系、建设运营标准和监管要求、收入和回报、合同解除、违约处理、争议解决等内容予以明确。政府和投资者应对项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证,完善合同设计,健全纠纷解决和风险防范机制。
(十九)强化建设运营监管。各地水行政主管部门应会同同级有关部门依法加强对水利工程建设运营及相关活动的监督管理,维护公平竞争秩序,建立健全水利工程建设市场信用体系,强化质量和安全监督,认真做好绩效评价,依法开展检查、验收和责任追究工作,确保工程质量、安全和公益性效益的充分发挥。各地水行政主管部门要协调同级发改、财政、城乡规划、土地、环境等主管部门按职责依法加强投资、规划、用地、环保等监管。
认真落实大中型水利水电工程移民安置工作责任,具体由移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施工作。
（二十）落实应急预案。各地水行政主管部门应协商同级有关部门加强对水利工程建设运营管理主体,应对自然灾害等突发事件的指导工作,监督投资主体完善和落实各类应急预案,包括防汛、抗旱、抢险应急预案,人员和设备撤退转移预案,应急水源调度预案等。在与社会资本投资主体签订协议时应明确,在发生危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况时,政府有权采取应急管制措施等。
(二十一)完善退出机制。各地水行政主管部门应协商同级有关部门建立健全社会资本投资主体退出机制,并妥善做好水利工程移交接管工作,确保水利工程的顺利实施和持续安全运行,维护社会资本投资主体的合法权益和公共利益不受侵害。在与社会资本投资主体合作协议或合同中,应明确退出路径。协议期满退出的,按约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展清产核资、资产交割等工作;遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止的,在严格清产核资、落实水利工程资产处理和建设运营管理后续方案的情况下,允许社会资本投资主体退出。
(二十二)积极开展绩效评价及后评价工作。各地水行政主管部门应会同同级有关部门积极开展社会资本参与水利工程建设运营管理绩效评价及后评价工作,建立健全评价体系和方式方法。根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行相应调整,提高政府投资决策水平和投资效益,激励社会资本通过管理、技术创新等提高公共服务质量和水平。同时,绩效评价及后评价结果,为类似水利工程的实施能够提供借鉴,进一步完善社会资本参与水利工程建设运营管理的相关制度。
(二十三)强化风险管理。各地水行政主管部门要会同同级财政等部门,做好水利工程建设运营管理等财政承受能力的论证工作,综合考虑本地财政状况、债务负担水平等因素,合理确定财政补贴、政府付费等财政支出规模,科学测算项目全生命周期内的财政支出额度,保证支出能够在财政可承受范围内,减少政府不必要的财政负担和不合理的支出。
四、加强项目组织实施和监管
(二十四)加强组织领导。为加强社会资本参与水利工程建设运营管理的组织领导,各地应成立社会资本参与水利工程建设运营管理工作领导小组,专门负责协调与社会资本投资主体参与水利工程建设运营管理等事宜。领导小组应通过加强工程前期论证、征地移民、建设管理等方面的协调和指导,为工程建设运营管理创造良好条件。水行政主管部门要积极协调本级发改、财政等部门建立鼓励和引导社会资本投资主体参与水利工程建设运营的协调机制,统筹协调解决实施过程中出现的问题。
(二十五)持续做好对接工作。各地水行政主管部门要结合本地水利工程建设运营管理实际,抓紧制定鼓励和引导社会资本投资主体参与水利工程建设运营管理的具体实施细则和配套政策措施,确保政府能够持续对接社会资本投资主体,及时沟通解决政府与社会资本投资主体之间出现的问题,防止出现“新官不管旧账”,政府不能诚信履约情况的发生。
(二十六)完善项目库建设。各地水行政主管部门应根据本地水利工程需求实际,合理布局、统筹谋划一批吸引社会资本参与水利建设运营管理的工程,建立本地社会资本参与水利建设运营管理的项目储备库,工程纳入储备库前,应完成工程建设运营管理的初步实施方案,采取初步实施方案成熟一个纳入一个的形式,不断完善项目储备库。本地项目储备库应定期通过报纸、电台、政府及水利网站向社会公布,充分吸引社会关注。
(二十七)加强信息公开。各地水行政主管部门要及时向社会公开发布水利规划、行业政策、技术标准、建设工程等信息,确保社会资本投资主体能够及时掌握相关信息。积极培育和发展为社会投资提供咨询、技术、管理和市场信息等服务的市场中介组织。
(二十八)加快审查审批。各地水行政主管部门要深化行政审批制度改革,协调本级相关部门建立水利工程审查审批协调机制,逐步优化审查审批流程,创新审查审批方式,加快审查审批进度。社会资本投资主体投资的水利工程可进入行政审批“绿色通道”,优先审查审批,规定限时办结。对于法律、法规没有明确规定作为工程审查审批前置条件的行政审批事项,一律放在审批后、开工前完成。
(二十九)开展试点示范。各地水行政主管部门要选择一批水利工程作为试点,加强跟踪指导,及时总结可复制、可推广的经验,推动完善相关政策,发挥示范带动作用。试点内容包括探索防洪等公益性部分的成本分摊和运营机制、远期供水的成本分摊和运营机制、相关项目捆绑组合开发经营、经营管理考核评价体系、社会资本退出机制、国有资产监管、水利工程建设经营管理、投资经营主体责任以及政府投资、产品定价、财政补贴、金融支持运作方式等。
(三十)做好宣传推介。各地水行政主管部门要采取广播电视、报纸、网络、推介会等渠道,广泛宣传吸引社会资本参与水利建设的政策、方案和措施,并做好相关政策的解读工作,不断总结项目的经典案例,积极宣传社会资本在促进水利发展,特别是在重大水利工程建设运营管理方面的积极作用。通过组织推介会、对接会等形式,向社会资本推荐水利建设工程,让社会充分了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关信息,稳定市场预期,为社会资本参与工程建设运营管理营造良好社会环境和舆论氛围。
